DOI 10.35381/gep.v7i13.555
Contrataciones públicas y la transparencia
institucional de los gobiernos municipales en Perú
Public procurement and institutional transparency of
municipal governments in Peru
José Luis Cubas-Núñez
jcubas@ucvvirtual.edu.pe
Universidad César Vallejo, Lima, Lima
Perú
https://orcid.org/0009-0005-8419-5515
Recibido: 08 de marzo 2025
Revisado: 12 de abril 2025
Aprobado: 18 de junio 2025
Publicado: 01 de julio 2025
RESUMEN
El artículo presenta una revisión sobre la relación
entre las contrataciones públicas y la transparencia institucional en los
gobiernos municipales del Perú. El objetivo fue desarrollar una revisión
teórico-analítica de la relación entre las contrataciones públicas y la
transparencia institucional en los gobiernos municipales del Perú. Se aplicó un
enfoque teórico-analítico y comparado basado en la revisión documental de
fuentes oficiales y literatura científica siguiendo el protocolo PRISMA en
estudios cualitativos. Los resultados evidencian que la capacidad
institucional, la digitalización y rendición de cuentas determinan la
efectividad d els reformas de transparencia municipal. Solo los municipios con
estructuras técnicas sólidas cumplen consistentemente con la publicación de
contratos y auditorías internas. Se concluye que fortalecer la capacidad
institucional y la participación ciudadana es esencial para consolidad una
cultura de transparencia e integridad en la gestión pública local.
Descriptores: Contrataciones públicas; transparencia institucional;
prevención de la corrupción; política pública; gobiernos municipales (Tesauro
UNESCO).
ABSTRACT
The article presents a review of the
relationship between public procurement and institutional transparency in
municipal governments in Peru. The objective was to develop a
theoretical-analytical review of the relationship between public procurement
and institutional transparency in municipal governments in Peru. A
theoretical-analytical and comparative approach was applied based on a
documentary review of official sources and scientific literature following the
PRISMA protocol for qualitative studies. The results show that institutional
capacity, digitization, and accountability determine the effectiveness of
municipal transparency reforms. Only municipalities with solid technical
structures consistently comply with the publication of contracts and internal
audits. It is concluded that strengthening institutional capacity and citizen
participation is essential to consolidate a culture of transparency and
integrity in local public management.
Descriptors: Public procurement; institutional transparency;
corruption prevention; public policy; municipal governments (UNESCO Thesaurus).
INTRODUCCIÓN
Las contrataciones públicas
constituyen uno de los pilares fundamentales de la gestión estatal, ya que
vinculan directamente el uso del presupuesto público con la provisión de
bienes, servicios y obras orientadas al bienestar colectivo. Por su magnitud económica
y complejidad procedimental constituyen un ámbito altamente expuesto a los
riesgos de corrupción, especialmente en el nivel local, donde la proximidad
entre autoridades, proveedores y ciudadanos aumenta los márgenes de
discrecionalidad (Transparency International, 2024). En este contexto, la
transparencia institucional en los procesos de contratación se erige como un
indicador decisivo de la integridad y la confianza pública en la administración
municipal.
En el caso peruano, las
municipalidades desempeñan un rol esencial en la ejecución de políticas
públicas territoriales, la gestión de inversiones y la prestación de servicios
básicos. Según la Contraloría General de la República (2023), más del 30 % de las
inversiones públicas nacionales se ejecutan a través de gobiernos locales, lo
que refuerza la urgencia de consolidar mecanismos de transparencia, supervisión
y rendición de cuentas. La promulgación de la Ley N.º 30225, Ley de
Contrataciones del Estado, junto con la implementación del Sistema
Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), supuso un avance notable en
la digitalización de las compras públicas, orientado a la eficiencia, la
trazabilidad y el acceso ciudadano a la información. Sin embargo, la
persistencia de prácticas discrecionales, adjudicaciones directas sin
justificación, deficiencias en el control interno y limitaciones técnicas del
personal público continúa afectando la efectividad de dichas reformas (Organization for Economic
Co-operation and Development [OECD], 2024).
El desarrollo de plataformas
electrónicas y la expansión de la transparencia digital han fortalecido la
arquitectura institucional, aunque sin garantizar resultados efectivos cuando
no se acompañan de capacidades administrativas robustas, auditorías permanentes
y una cultura de integridad. La transparencia digital no produce efectos
automáticos sobre la integridad si no se diseña para ser útil a los distintos
grupos de interés (Matheus et al., 2023). La literatura especializada coincide
en que la transparencia, por sí sola, no reduce la corrupción: requiere un
ecosistema de gobernanza articulado por actores interdependientes, controles
autónomos y participación ciudadana activa (Grimmelikhuijsen et al., 2020;
Rose-Ackerman & Palifka, 2016). En Perú, pese a la existencia de un marco
normativo avanzado, la persistencia de irregularidades en las licitaciones,
adjudicaciones y supervisión de obras municipales evidencia una brecha entre la
regulación formal y su aplicación práctica.
El propósito de este estudio es desarrollar
una revisión teórico-analítica de la relación entre las contrataciones públicas
y la transparencia institucional en los gobiernos municipales del Perú. La
investigación es estructurada en tres ejes de análisis: el marco normativo,
tecnológico y de control vigente; la evidencia académica y empírica sobre
riesgo de corrupción y rendición de cuentas en el nivel local; y la formulación
de un modelo de transparencia municipal basado en marcos internacionales de
integridad en las adquisiciones públicas. De este modo, se busca contribuir a
una reflexión crítica sobre las tensiones entre la norma y la práctica, así
como las oportunidades de mejora que surgen de la digitalización, la
interoperabilidad de sistemas y el fortalecimiento del control social.
MÉTODOS
El estudio adopta un enfoque
teórico-analítico con perspectiva comparada, basado en la revisión documental
de normativas, plataformas oficiales y literatura académica reciente,
priorizando evidencia empírica sobre gobiernos municipales. Se selecciona el estudio
comparado considerando la efectividad del método de estudios comparativos
recientes entre gobiernos municipales, que muestran cómo la interacción entre
contexto legal, tamaño municipal y naming-and-shaming produce
variaciones sistemáticas en niveles de transparencia municipal (Tejedo-Romero
et al., 2023).
Para la selección de las fuentes se
aplicó el protocolo PRISMA (Preferred Reporting Items for Systematic Reviews
and Meta-Analyses), adaptado a revisiones documentales cualitativas.
El proceso de selección se desarrolló
en las siguientes fases:
·
Identificación:
se efectuó una búsqueda en bases de datos indexadas, además de fuentes
oficiales del Estado peruano, para el período 2020-2025. Se incluyeron los
portales del Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE), el
Organismo Supervisor de las Contrataciones del Estado (OSCE), la Contraloría
General de la República y los Órganos de Control Institucional (OCI) de los
municipios seleccionados.
·
Cribado:
se eliminaron duplicados y documentos irrelevantes por título o resumen,
excluyéndose aquellos sin respaldo digital completo o sin fuentes oficiales
verificables.
·
Selección:
se aplicaron los siguientes criterios:
-
Criterios
de inclusión: estudios, informes o bases documentales con evidencia verificable
sobre contrataciones o auditorías municipales, informes del OCI con respaldo
digital, registros de contratos publicados en SEACE y trabajos académicos
recientes centrados en la normativa peruana.
-
Criterios
de exclusión: documentos no verificables, informes locales sin publicación
oficial o de acceso restringido.
·
Elegibilidad:
se realizó una revisión exhaustiva de textos completos para garantizar la
fiabilidad y trazabilidad de los datos municipales incluidos.
·
Inclusión
final: el proceso resultó en una muestra de diez municipios con información
contrastable, que sirvieron como base para la construcción de una tabla
comparativa.
La principal limitación del estudio
radica en la imposibilidad de abarcar la totalidad de municipios debido a la
disponibilidad y calidad variable de la información pública, lo cual restringe
la muestra.
RESULTADOS
En la presente revisión se esclarece la posición del autor
sobre los elementos teóricos que definen e interconectan las variables en los
municipios para la gobernanza local.
Contrataciones públicas como política anticorrupción
La literatura contemporánea coincide en que la contratación
pública es tanto una política funcional de provisión de bienes y servicios como
una herramienta estratégica para la integridad estatal (OECD, 2021). Las
reformas orientadas a la transparencia como la digitalización, la apertura de
datos y la auditoría especializada, se conciben como mecanismos de
modernización que reducen asimetrías informativas y fortalecen la supervisión
ciudadana (Transparency International, 2024; World Bank, 2022).
En el ámbito municipal, la eficacia
de dichas reformas depende directamente de la capacidad institucional, la
cultura de cumplimiento normativo y la fortaleza de los sistemas de rendición
de cuentas.
Transparencia institucional y gobernanza local
La transparencia institucional se
entiende como el grado en que las decisiones, procesos y resultados
gubernamentales son accesibles, comprensibles y verificables por la ciudadanía
y los órganos de control (Grimmelikhuijsen et al., 2020). En el nivel municipal,
la transparencia en contrataciones involucra tres componentes: transparencia
activa (publicación proactiva en formatos abiertos), transparencia reactiva
(respuesta a solicitudes ciudadanas) y rendición de cuentas (auditorías y
veedurías).
Sin embargo, estudios recientes
advierten que la tecnificación mediante sistemas como el SEACE resulta
necesaria pero no suficiente si no se complementa con controles internos
sólidos y sanciones efectivas (OECD, 2023a; Chambilla-Chambi, 2023).
Marcos de referencia internacionales relevantes
Organismos internacionales como la
OCDE, el Banco Mundial y la Organización de los Estados Americanos (OEA)
estiman que entre el 10 % y el 25 % del gasto en contrataciones públicas puede
perderse por corrupción cuando los controles son insuficientes (Transparency
International, 2024; World Bank, 2022). Dichos marcos sostienen que la
integración entre regulación, digitalización, transparencia y participación
ciudadana conforma el núcleo de una política integral de integridad en las
adquisiciones públicas.
Modelo de transparencia institucional para las
contrataciones públicas y la gobernanza municipal
El modelo propuesto implica los
estándares internacionales sobre integridad en las adquisiciones públicas en la
práctica local de transparencia institucional. Se fundamenta en las
recomendaciones de la OCDE (2016), las metodologías del Banco Mundial (2017) y
los estándares técnicos de la Open Contracting Partnership (Soylu et
al., 2022). También incorpora los aportes de la UNODC y las directrices
regionales sobre compras públicas sostenibles del Banco Interamericano de
Desarrollo y la OEA (BID, OEA, 2020).
El modelo se apoya en tres premisas
centrales:
a)
la
transparencia es una condición habilitante de la rendición de cuentas y la
competencia;
b)
la
capacidad institucional estructural, tecnológica y humana, que define la
efectividad de los mecanismos digitales; y
c)
la
articulación entre controles formales y vigilancia ciudadana es el contrapeso
más efectivo frente a la corrupción (OECD, 2016; World Bank, 2017).
Estructuralmente, el modelo se
organiza en cuatro dimensiones operativas interdependientes:
1. Transparencia procedimental:
publicación oportuna y estandarizada de información contractual.
2. Capacidad institucional:
profesionalización y fortalecimiento técnico de las unidades de contratación.
3. Control y rendición de
cuentas: fiscalización y aplicación efectiva de sanciones.
4. Participación y gobernanza
abierta: inclusión ciudadana en la supervisión de compras públicas.
Para la eficacia del modelo, se
identifican tres condiciones esenciales: interoperabilidad de datos,
capacitación técnica continua, y autonomía de los órganos de control (OECD,
2023b).
La Figura 1 ilustra la interrelación
de estos componentes dentro del marco de transparencia institucional municipal.
Figura 1. Modelo de transparencia institucional para las
contrataciones públicas municipales
Elaboración: El autor.
Análisis comparado de
transparencia y contrataciones públicas municipales
Esta sección muestra el análisis
comparativo de evidencias documentales accesibles de municipios de Perú,
expresados en la Tabla 1.
La tabla
evidenció que el análisis de diez municipios peruanos revela patrones
diferenciados. Los municipios de Lima Metropolitana, Miraflores y San Isidro
muestran altos niveles de transparencia procedimental y capacidad
institucional, con portales de datos abiertos y uso avanzado de e-procurement.
En contraste, municipios medianos como Piura, Cusco, Trujillo, Abancay y
Tarapoto evidencian progresos en programas de fortalecimiento institucional,
pero presentan rezagos en participación ciudadana y auditorías públicas.
La comparación documental muestra las
brechas mayormente identificadas como: la falta de uniformidad en la
publicación estandarizada de contratos, la heterogeneidad en capacidades
institucionales, el débil ejercicio de control y sanción, y la limitada participación
ciudadana activa. Sobre estas brechas se propone la siguiente línea de
políticas públicas.
Formulación de políticas públicas para los
gobiernos municipales en el Perú
Mandato nacional para publicación
estandarizada de contratos municipales en formato reutilizable:
·
Establecer
a través del Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas
Eficientes (OECPE) un requisito para todos los municipios que publiquen en su
portal los datos de contratación (plan anual, licitación, adjudicación,
contrato, ejecución y modificaciones) en formato interoperable según estándares
internacionales como el Open Contracting Data Standard.
·
Priorizar
municipios con menor capacidad institucional para contar con acompañamiento
técnico, para reducir la brecha digital entre grandes y pequeños municipios.
Fortalecimiento de capacidad
institucional en contrataciones públicas municipales:
·
Crear un
programa nacional de capacitación y certificación para unidades de
contracciones municipales, en especial en municipios con baja publicación de
datos o sin unidad técnica formalizada.
·
Vincular
la asignación de recursos especiales (por ejemplo, del Banco Mundial o del
Fondo de Compensación Municipal) a la implementación de e-procurement y
portales de datos abiertos.
·
Fomentar
alianzas entre municipalidades de mayor tamaño y las de menor tamaño para
“mentorías” en capacitación y buenas prácticas.
Fortalecimiento de control y
rendición de cuentas:
·
Establecer
que los informes del órgano de control interno (OCI) municipal y auditorías de
cumplimiento sean publicados en línea y vinculados al portal de contrataciones
municipales, con seguimiento de recomendaciones y sanciones.
·
Implementar
un sistema nacional de alerta temprana que detecte variaciones atípicas en los
contratos municipales (por ejemplo, por monto, plazos o número de oferentes) y
que obligue a la intervención de la OECPE o de la Gobierno de Perú (2023)
·
Establecer
incentivos para la sanción efectiva de irregularidades en contrataciones,
asegurando que las recomendaciones de auditoría sean remitidas, evaluadas y
difundidas públicamente.
Promoción de participación ciudadana
y gobernanza abierta en contrataciones municipales:
·
Obligar a
los municipios a disponer de mecanismos de veeduría ciudadana vinculados al
portal de contrataciones, así como a publicar en formato accesible (no solo
PDF) los datos de contrataciones que permitan el seguimiento por parte de la
ciudadanía y organizaciones de la sociedad civil.
·
Crear
plataformas regionales de “observatorios ciudadanos” de compras públicas
vinculadas con las municipalidades, para fomentar la consulta, denuncia y
seguimiento externo.
·
Incentivar
procesos de presupuestación participativa vinculados a los grandes contratos
municipales, de modo que la ciudadanía no solo sea informada, sino participe en
la definición de los productos contratados y el seguimiento de su ejecución.
Monitoreo y evaluación nacional de
transparencia municipal en contrataciones:
·
Establecer
un índice nacional de transparencia en contrataciones municipales (por ejemplo,
inspirado en metodología de Dyntra) que mida los cuatro ejes del modelo:
transparencia procedimental, capacidad institucional, control/rendición de
cuentas y participación/gobernanza.
·
Publicar
anualmente un informe de resultados municipales, clasificando los municipios en
categorías (avanzados, intermedios, en desarrollo) y destinando recursos de
acompañamiento para los que estén rezagados.
De implementarse estas políticas
propuestas, se promoverá una gobernanza local más robusta, se prevendrá la
corrupción en las contrataciones municipales y se fortalecerá la transparencia
institucional en los gobiernos municipales del Perú.
DISCUSIÓN
Si bien la muestra empírica
considerada en el presente estudio abarca únicamente diez gobiernos
municipales, lo que equivale aproximadamente al 0,48% del total de
municipalidades del Perú (2 070 entre provinciales y distritales, según INEI
(2024) y AMPE (2024)), su selección responde a criterios de trazabilidad
documental y verificación digital, más que a una representatividad estadística
tradicional. Este enfoque deliberado obedece a la necesidad de garantizar la
validez interna y la fiabilidad de la información pública disponible,
priorizando aquellos municipios que evidencian procesos verificables en el
Sistema Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE) y en los portales
institucionales de la Contraloría General. La evidencia de plataformas de crowdsourcing
muestra que las APIs y las interfaces accesibles aumentan la participación
ciudadana y la capacidad de vigilancia externa, cuando están bien implementadas
(Zhao et al., 2023). Aunque la proporción cuantitativa obtenida por esta vía es
reducida, el análisis cualitativo de estos casos permite identificar patrones
estructurales y brechas institucionales recurrentes, lo que refuerza la
relevancia del estudio como diagnóstico exploratorio de la transparencia
municipal en el país. En un contexto donde más del 90 % de los gobiernos
locales carecen de información accesible, la muestra examinada adquiere valor
estratégico como referente metodológico y analítico, capaz de orientar futuras
investigaciones comparadas y la formulación de políticas públicas de integridad
a escala nacional.
Los resultados muestran que los
municipios con mayor presupuesto y personal técnico presentan mejores
indicadores de integridad y transparencia, como ocurre en Lima Metropolitana,
Miraflores y San Isidro. Este hallazgo coincide con la evidencia internacional
que relaciona la capacidad administrativa con el desempeño en gobernanza local
(World Bank, 2022; OECD, 2024).
No obstante, incluso en estos casos
se observan vacíos de información en formato abierto, lo que sugiere que la
transparencia formal no siempre se traduce en transparencia efectiva. En países
como Chile o Colombia, donde plataformas integradas como ChileCompra
centralizan licitaciones, se ha reducido la discrecionalidad local mediante
supervisión automatizada. En el Perú, la fragmentación institucional continúa
limitando tales avances.
La evidencia respalda que la
normativa peruana, aunque sólida, enfrenta una brecha de implementación
derivada de debilidades institucionales, escasa cultura de transparencia y
ausencia de incentivos sancionadores. Como sostienen Rose-Ackerman y Palifka (2016),
las leyes anticorrupción son efectivas sólo cuando se acompañan de estructuras
de cumplimiento y cultura cívica.
CONCLUSIONES
La comparación documental muestra que
solo los municipios con alta capacidad institucional cumplen de manera
consistente con la publicación de contratos en SEACE y la ejecución de
auditorías internas. Aunque la normativa peruana constituye un marco sólido, su
efectividad depende de la articulación entre cultura institucional, control
sancionador y participación ciudadana.
El modelo de transparencia municipal
propuesto contribuye a cerrar la brecha entre la ley y su aplicación práctica,
al integrar estándares internacionales y condiciones de gobernanza adaptadas al
contexto peruano.
Se recomienda la implementación de
políticas públicas orientadas a: estandarizar la publicación de contratos,
fortalecer las unidades técnicas municipales, garantizar la autonomía y
capacidad técnica de los órganos de control, y promover la participación
ciudadana activa.
En conjunto, estas acciones
permitirán consolidar una cultura de transparencia institucional, fortaleciendo
la integridad y legitimidad de los gobiernos municipales del Perú.
FINANCIAMIENTO
Autofinanciado.
AGRADECIMIENTO
A todos los agentes sociales
involucrados en el proceso investigativo.
REFERENCIAS CONSULTADAS
Acuña, C. C.
(2022). Integridad y transparencia en la contratación pública como una
herramienta de eficacia y eficiencia en la gestión pública pos-COVID. Revista
CLAD Reforma y Democracia, (82), 157–178. https://doi.org/10.69733/clad.ryd.n82.a286
Asociación
de Municipalidades del Perú [AMPE]. (2024). Directorio nacional de
municipalidades provinciales y distritales del Perú 2024. AMPE. https://acortar.link/dxKtCN
Banco
Interamericano de Desarrollo [BID] y Organización de Estados Americanos [OEA].
(2020). Compras públicas sostenibles en América Latina y el Caribe: Acciones
hacia la implementación. BID-OEA. https://n9.cl/xdz9y
Basel
Institute on Governance. (2024). Public finance and integrity in Peru:
Strengthening municipal transparency. Basel Institute. https://baselgovernance.org/public-finance-peru
Chambilla-Chambi,
J. (2023). La auditoría de
cumplimiento y su incidencia en la transparencia de las compras directas
municipales en el Perú. Gestionar:
Revista de Empresa y Gobierno, 3(2), 89–104. https://doi.org/10.35622/j.rg.2023.02.010
Gobierno de
Perú. (2023). Informe ejecutivo de gestión 2023. https://acortar.link/9S7Ir7
Grimmelikhuijsen,
S. G., Piotrowski, S. J., & Van Ryzin, G. G. (2020). Latent transparency and trust in
government: Unexpected findings from two survey experiments. Government Information Quarterly, 37(3), 101422. https://doi.org/10.1016/j.giq.2020.101497
Instituto
Nacional de Estadística e Informática (INEI). (2024). Compendio estadístico
del Perú 2024. INEI. https://n9.cl/t52ggb
Matheus,
R., Faber, R., Ismagilova, E., & Janssen, M. (2023). Digital transparency and the usefulness for
open government. International Journal of Information Management, 73,
102690. https://doi.org/10.1016/j.ijinfomgt.2023.102690
Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD). (2016). Preventing
corruption in public procurement. OECD Publishing. https://acortar.link/NGyBde
Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD). (2023a). Public
procurement performance: A framework for measuring efficiency, compliance and
strategic goals. OECD Publishing. https://acortar.link/OHKu4k
Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD). (2023b). Public
procurement: Data, analysis and policy perspectives 2023. OECD Publishing. https://doi.org/10.1787/a5f4f3a5-en
Organization
for Economic Co-operation and Development (OECD). (2024). Towards a National
Integrity and Transparency System in Peru: Ensuring impact through coherence
and coordination. OECD Publishing. https://acortar.link/gaaHv2
Rose-Ackerman,
S., & Palifka, B. J. (2016). Corruption and government: Causes,
consequences and reform (2nd ed.). Cambridge University Press. https://doi.org/10.1017/CBO9781139962933
Sistema
Electrónico de Contrataciones del Estado (SEACE). (2024). Portal de datos y licitaciones públicas del
SEACE. Gobierno del Perú. https://acortar.link/T6M2FC
Soylu, A.,
Corcho, Ó., Elvesæter, B., Badenes-Olmedo, C., Yedro-Martínez, F., Kovacic, M.,
Posinkovic, M., Medvešček, M., Makgill, I., Taggart, C., Simperl, E., Lech, T.
C., & Roman, D. (2022). Data
Quality Barriers for Transparency in Public Procurement. Information, 13(2),
99. https://doi.org/10.3390/info13020099
Tejedo-Romero,
F., Rodrigues, M. A. V., & Araujo, J. F. F. E. (2023). How far is municipal transparency from
neighbours? Evidence from Spain and Portugal. International Journal of
Public Sector Management, 36(3), 193-215. https://doi.org/10.1108/IJPSM-01-2022-0026
Transparency
International. (2024). Corruption Perceptions Index 2024: Global Report.
Transparency International. https://acortar.link/0NOOSW
United
Nations Office on Drugs and Crime [UNODC]. (2022). Compendium of good
practices on public participation and anti-corruption. https://acortar.link/UpbsgK
World
Bank. (2017). Benchmarking public procurement 2017: Assessing public
procurement regulatory systems in 180 economies. World Bank Group. https://acortar.link/z6NcCy
World
Bank. (2022). Enhancing public procurement performance and transparency:
Global report. World Bank Group. https://acortar.link/sl34CO
Zhao, B.,
Cheng, S., & Schiff, K. J. (2023). Digital transparency and citizen
participation: Evidence from the online crowdsourcing platform of the City of
Sacramento. Government Information Quarterly, 40(4), 101868. https://doi.org/10.1016/j.giq.2023.101868
©2025 por el autor. Este artículo es de acceso abierto y distribuido según
los términos y condiciones de la licencia Creative Commons
Atribución-NoComercial-CompartirIgual 4.0 Internacional (CC BY-NC-SA 4.0) (https://creativecommons.org/licenses/by-nc-sa/4.0/)