El objetivo del artículo científico fue analizar si el procedimiento para la aplicación del sello de clausura como medida cautelar en establecimientos regulados por el Ministerio de Gobierno, así como el término de prueba por el cometimiento de una presunta infracción antes de la resolución administrativa, puede considerarse una sanción anticipada. La investigación tiene un enfoque cualitativo y diseño no experimental; es exploratoria, de método analítico-sintético; análisis documental con la revisión de normativas, artículos científicos, doctrina y expedientes; se aplicó entrevista a juristas del derecho cuyo desarrollo profesional se vincula al procedimiento administrativo sancionador. En conclusión, la aplicación del sello de clausura antes que el propietario sea escuchado, es restringido del derecho a la defensa, ya que carece de juzgamiento y procedimiento previo, por consiguiente, vulnerando la presunción de inocencia, reconocido como un derecho positivista con el objetivo de garantizar la libertad y la integridad en lo personal y patrimonial.

Descriptores: Sanción anticipada; procedimiento administrativo; debido proceso. (Tesauro UNESCO).

ABSTRACT

The objective of the scientific article was to analyze whether the procedure for applying the closure seal as a precautionary measure in establishments regulated by the Ministry of Government, as well as the probation period for the commission of an alleged infraction prior to the administrative resolution, can be considered an early sanction. The research has a qualitative approach and a non-experimental design; it is exploratory, using an analytical-synthetic method; documentary analysis with a review of regulations, scientific articles, doctrine, and files; interviews were conducted with legal experts whose professional development is linked to administrative sanctioning procedures. In conclusion, the application of the closure seal before the owner is heard restricts the right to defense, as it lacks prior judgment and procedure, thereby violating the presumption of innocence, recognized as a positivist right with the aim of guaranteeing personal and property freedom and integrity.

Descriptors: Early sanction; administrative procedure; due process. (UNESCO Thesaurus).

INTRODUCCIÓN

La Constitución de la República del Ecuador con el fin de impulsar el desarrollo de la economía popular y solidaria, entre uno de sus principios, está orientada en alcanzar el buen vivir, reconociendo diversas formas de organización para producir y generar ingresos en el campo de la economía privada, pública, mixta, entre otras (Asamblea Constituyente, 2008).

Por tal motivo, las micro, pequeñas y medianas empresas existentes en el Ecuador, son las responsables del crecimiento, la innovación y el dinamismo productivo, contribuyendo de esta manera al desarrollo socioeconómico del país; generando fuentes de empleo, obteniendo ingresos para la subsistencia del hogar y promoviendo el emprendimiento en zonas urbanas y rurales (Lemoine Quintero et al., 2020).

Bajo este criterio, mediante Registro Oficial 475 de 25 abril del 2019, el Ministerio del Interior, expidió el Acuerdo Ministerial 0069; Reglamento de Aplicación Obligatoria para la Intervención de las y los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del País, así como para los propietarios y representantes legales de los establecimientos categorizados en este Acuerdo (Ministerio del Interior, 2019). Hoy regulados por el Ministerio de Gobierno mediante decreto ejecutivo No. 381 de 30 de marzo de 2022.

Establecimientos comerciales que se encuadran en las categorías de la uno a la ocho, tales como; hospedaje, centros de tolerancia, restaurantes o, en general, cualquier lugar donde se consuman o vendan alimentos o bebidas alcohólicas, deben basarse en tres aspectos fundamentales tales como son el administrativo, operativo y legal (Tapia Segura et al., 2021).

Es por lo que, la norma “normarum” reconoce la potestad que tiene la autoridad judicial y administrativa para resolver infracciones penales y administrativas respectivamente. Es así como, el ius puniendi del Estado confiriere a la administración pública la potestad sancionatoria, con la finalidad de garantizar derechos en los procedimientos administrativos sancionadores.

Para el efecto, los Intendentes, Subintendentes y Comisarios Nacionales de Policía, se sujetan a varias atribuciones y responsabilidades, entre las que destacan: planificar, coordinar y ejecutar operativos de control dentro del ámbito de su competencia; otorgar el Permiso Anual de Funcionamiento a establecimientos comerciales e impedir la comisión de una o varias infracciones administrativas (Del Pozo Franco y Zurita Chimborazo, 2016).

De igual forma, el mencionado reglamento establece al Comisario Nacional de Policía, como órgano instructor y al Intendente General de Policía como órgano sancionador, quienes son los competentes respectivamente, para el dictamen y resolución del procedimiento administrativo sancionador. Cabe destacar que el poder represivo o sancionador de la Administración Pública sirve para asegurar el cumplimiento de las normas imperativas impuestas a los administrados y para prevenir la comisión de determinadas conductas ilegales o inadmisibles (Baca Merino, 2020).

Respecto a las infracciones administrativas, estas se clasifican en leves, graves y muy graves, debiendo mantener una adecuada proporcionalidad entre la gravedad de la infracción y la sanción aplicada. Siendo el medio y el fin, las dos magnitudes que componen la proporcionalidad, razón por la cual está constantemente en equilibrio (Galora Lanchimba, 2021). A su vez, se debe incorporar el principio de razonabilidad debido a que, al aplicar la sanción administrativa al presunto infractor, la misma debe ser lógica, con sentido común y racional, para que no incurra en un exceso punitivo, pero a la vez proteja el interés público (Surco Paucar, 2019).

Así mismo, el reglamento establece que, al conocer de una presunta infracción por medio de un informe de operativo de control, denuncia o cualquier otro medio, el órgano instructor tiene la facultad de aplicar el sello de clausura como medida cautelar en la puerta de ingreso de manera preventiva, la misma que, si bien se genera por una decisión discrecional y unilateral de la autoridad administrativa, también debe fundamentarse en tutelar y/o proteger derechos que puedan ser vulnerados en el transcurso del procedimiento (Morón Urbina, 2017). Procedimiento administrativo que tiene precedentes en que algunas ocasiones las medidas cautelares han sido usadas como un medio de presión o sanción contra el administrado (García Díaz, 2022).

La carga de la prueba le corresponde al órgano instructor, mientras que los eximentes de responsabilidad recae en el presunto infractor. Quienes, de acuerdo con sus derechos, en el ejercicio de sus facultades o, en el cumplimiento de sus obligaciones, se adhieren a los deberes legales impuestos por el ordenamiento administrativo (Morón Urbina, 2020). Sólo la obligación que está sujeta a una sanción, puede ser pensada como un costo para quien debe cumplirla, y como tal, una obligación que exige una conducta que aminora o anula ese costo (Letelier Wartenberg, 2020).

Teniendo en cuenta lo anteriormente señalado es importante destacar que, para el procedimiento administrativo sancionador, el presunto infractor deberá ser notificado con la iniciación e instrucción del procedimiento, además del término que tiene para formular alegaciones, practicar prueba y realizar su argumentación final. El órgano instructor con los elementos de convicción recabados emitirá en su dictamen la existencia o no de responsabilidad y el órgano sancionador, la resolución con la sanción que se le impone (suspensión de la actividad económica y una pena pecuniaria dependiendo de la infracción) o la declaración de inexistencia del acto administrativo, cumpliendo con los derechos y garantías destinadas a asegurar que la decisión no sea arbitraria y respetando el debido proceso (Boutaud Scheuermann, 2021).

De modo que, las personas a las que sus asuntos legales se vean afectados tengan el derecho a que se resuelvan de modo equitativo, imparcial y en un tiempo razonable, además del acceso a los datos necesarios para su defensa, audiencia previa y motivación de la resolución. En consecuencia, la buena administración debe actuar conforme a los principios generales del derecho administrativo, como la transparencia, el servicio al interés general, la participación, la responsabilidad y la buena fe, integrando un conjunto de derechos, deberes y obligaciones del administrado y la administración (Barnes, 2018).

El estado actual del problema radica en que, el órgano instructor al constatar una o varias presuntas infracciones administrativas en los establecimientos comerciales, tiene la facultad de aplicar el sello de clausura como medida cautelar de forma inmediata y sin previo procedimiento, sin que primero exista una resolución administrativa debidamente motivada, ocasionado inclusive consecuencias colaterales como la afectación patrimonial por la clausura del establecimiento, repercutiendo de forma negativa en el crecimiento de las actividades laborales y económicas (Ruiz Sánchez, 2021).

De igual forma, el término de prueba es hasta diez días y en las infracciones leves la sanción es la suspensión de la actividad y clausura del establecimiento hasta por diez días. Por tal motivo, es importante analizar el acuerdo ministerial antes mencionado, así como el procedimiento realizado por el órgano instructor y sancionador, el debido proceso con relación al derecho a la defensa, presunción de inocencia y el término de prueba. Teniendo en cuenta que cada acto administrativo posee individualidad jurídica, mismo que conlleva a una vinculación común para la resolución final en cumplimiento del interés público que busca la administración (Silva Banderas, 2018).

Por todo lo anterior se ha definido como objetivo del artículo analizar si el procedimiento para la aplicación del sello de clausura como medida cautelar en establecimientos regulados por el Ministerio de Gobierno, así como el termino de prueba por el cometimiento de una presunta infracción antes de la resolución administrativa, puede considerarse como una sanción anticipada.

MÉTODOS

En la presente investigación se utilizó el enfoque cualitativo, por la expansión o dispersión de información de los datos y temas tratados (Sampieri, 2014). Se realizó la guía de entrevista a profesionales del derecho que ocupan el cargo de Intendente General de Policía y Comisarios Nacionales de Policía de la Gobernación de Bolívar.

Su diseño fue no experimental, de teoría fundamentada, ya que, al ser estudios principalmente teóricos requiere la elaboración de hipótesis a partir del análisis y recolección de datos. Motivo por el cual se recopiló la información de forma ordenada mediante entrevistas a expertos, además de expedientes administrativos elaborados por los mismos, para de esta manera sustentar la investigación planteada. Por su alcance es exploratoria, dado que es un concepto poco estudiado y se tiene el interés de analizar sus características. Adicionalmente, la intervención del investigador fue observacional, lo que permitió identificar el problema.(Isea Argüelles, 2025).

En cuanto al método del nivel teórico del conocimiento, se utilizó el método analítico-sintético, el cual permitió analizar los diferentes instrumentos en referencia al procedimiento administrativo sancionador, derecho a la defensa, presunción de inocencia y medidas cautelares, con el propósito de evaluar todos sus elementos, componentes, partes y luego integrarlos en una síntesis para lograr una comprensión clara del problema que es objeto de este trabajo (Colectivo de Autores, 2017).

El método de nivel empírico del conocimiento se basó en el análisis documental, con la revisión de normativas, artículos científicos, doctrina y expedientes administrativos sancionadores de establecimientos comerciales regulados por el acuerdo ministerial 0069 del Ministerio de Gobierno.

Consecutivamente, se utilizó el método de expertos (Vega et al., 2018; Álvarez Gómez et al, 2018), con base en el criterio de juristas que tienen el conocimiento y la capacidad de proporcionar información relevante en mejora de respuestas a las interrogantes, permitiendo describir el análisis planteado en la problemática.

Se utilizó la entrevista estructurada de ocho preguntas abiertas, con el objetivo de profundizar en los conocimientos y criterios de expertos, estructurando la información de forma analítica, para dar respuestas a las interrogantes planteadas en la presente investigación.

La población considerada fue: 12 Comisarios/ex-Comisarios Nacionales de Policía, un abogado analista de Intendencia y un Intendente General de Policía de la Provincia Bolívar, con una totalidad de catorce profesionales del derecho.

RESULTADOS

Una vez completada la investigación, se aplicó la guía de entrevista a juristas del derecho cuyo desarrollo profesional se encuentra vinculado al procedimiento administrativo sancionador. Los principales hallazgos de la investigación denotaron que, el procedimiento administrativo sancionador consta de tres fases: instrucción, audiencia y resolución. En la fase de instrucción se practican las pruebas necesarias para determinar los hechos y las circunstancias relevantes para el caso. En la fase de audiencia se concede al presunto infractor un plazo para que presente sus alegaciones y pruebas en su defensa. En la fase de resolución se dicta el acto administrativo que pone fin al procedimiento, que puede ser absolutorio o sancionador.

En cuanto a las infracciones administrativas en que incurren con mayor frecuencia los establecimientos regulados por el Ministerio de Gobierno son: ejercer actividades económicas sin contar con el Permiso Anual de Funcionamiento e incumplir con el horario permitido, en gran parte por la falta de conocimiento y/o descuido de los propietarios o administradores.

De esta manera, el órgano instructor, al evidenciar una o varias presuntas infracciones, generalmente aplica el sello de clausura por la sanción más grave. Por lo tanto, es importante manifestar que el procedimiento administrativo sancionador es el conjunto de actos y diligencias que realiza la autoridad administrativa para determinar la existencia de una infracción y la responsabilidad del presunto infractor, así como para imponer la sanción y resolución correspondiente. Este procedimiento se rige por los principios de legalidad, tipicidad, irretroactividad, presunción de inocencia, celeridad, seguridad jurídica, transparencia, proporcionalidad, entre otros.

Con lo referente al término de prueba, el cual no podrá exceder los diez días, consideran que debería disminuir, por cuanto la sanción por la infracción leve es la suspensión de la actividad y la clausura del establecimiento hasta por diez días. Medidas provisionales que deberán ser confirmadas, modificadas o extinguidas después de la resolución del órgano sancionador, conforme al acuerdo ministerial.

De igual forma, gran parte manifiestan que existe proporcionalidad entre las infracciones administrativas y las sanciones aplicadas, mientras que un grupo reducido mencionan que no contar con el Permiso Anual de Funcionamiento no debería considerarse como una infracción muy grave, debido a que la sanción es la suspensión de la actividad y clausura del establecimiento hasta por treinta días. Teniendo en cuenta que, la carga o severidad de la sanción debe determinarse mediante un juicio de ponderación, el cual debe tener presente factores como la gravedad de la conducta, el bien a proteger y el fin que se pretende alcanzar con la sanción.

Por otra parte, refieren que en los procedimientos que han aplicado el sello de clausura, existieron los elementos suficientes para determinar en su dictamen la existencia de responsabilidad. Paralelamente indican que los propietarios que han cometido infracciones leves por el desconocimiento de la norma o por pertenecer a zonas rurales, en limitadas ocasiones les han realizado un llamado de atención para que rectifiquen su conducta en lugar de aplicarles el sello de clausura.

En cuanto a las consecuencias que conlleva para una persona natural o jurídica la aplicación de un sello de clausura, se encuentran: la suspensión de la actividad y clausura del establecimiento, efectos colaterales como pérdidas económicas, reducción de clientes y caducidad de los productos de los establecimientos comerciales.

En el mismo sentido, algunos Comisarios Nacionales de Policía de la provincia Bolívar, mencionan que no existe vulneración del debido proceso con respecto al principio de derecho a la defensa, dado que se actúa en ese instante, la carga de la prueba corresponde al órgano instructor y los eximentes de responsabilidad al presunto infractor.

A diferencia otros Comisarios Nacionales de Policía, quienes manifestaron que el debido proceso se vulnera en el momento en que se aplica el sello de clausura, sancionando a los presuntos infractores sin darles la oportunidad de ser escuchados en un procedimiento previo, vulnerándose el derecho a la defensa y la presunción de inocencia.

Finalmente, de los expedientes administrativos sancionadores de la Gobernación de Bolívar referente a la aplicación del sello de clausura, el mismo es un procedimiento escrito, por lo que es necesario la conformación de un expediente de todo lo actuado por la administración y el sujeto administrado, en donde se pudo comprobar que en algunos procedimientos en los que el órgano instructor emitió la resolución, declaró la inexistencia de responsabilidad del hecho constitutivo de la infracción debido a la falta de motivación o inadecuado procedimiento del órgano instructor al comprobar la inexistencia del hecho atribuido, resolución que es susceptible de recurso de apelación y extraordinario de revisión.

DISCUSIÓN

De acuerdo con sus competencias, los Intendentes Generales de Policía, Subintendentes de Policía y Comisarios de Policía del País, entre una de sus atribuciones y responsabilidades, son la iniciación, instrucción y sanción a los establecimientos comerciales categorizados por este reglamento, planificando y ejecutando operativos de control y prevención.

De ahí que, el órgano instructor al percatarse de una o varias presuntas infracciones por las acciones u omisiones de los propietarios o administradores, tiene la facultad de aplicar el sello de clausura como medida cautelar, siendo en parte discrecionalidad administrativa del Comisario de Policía imponer la sanción más leve, más grave, o más de una. Dentro de las cuales ha de tener la facultad para tomar sus decisiones, ya que la potestad administrativa que establezca qué sanción aplicar si el propietario comete más de una infracción en el establecimiento comercial, no viene claramente delimitada por el acuerdo ministerial.

Límites de actuación de este reglamento, que, dependiendo del caso permite elegir entre una o más soluciones, legítimas y valederas todas ellas. No obstante, es primordial que esta decisión esté adecuadamente motivada, para no incurrir en una arbitrariedad (Duro Carrión, 2021).

Es por lo que, ante el cometimiento de una o varias presuntas infracciones, se impone el sello de clausura como medida cautelar, siendo principalmente preventiva mientras se resuelve definitivamente el conflicto. La aplicación del sello de clausura es la sanción y no el medio para llegar al mismo, no depende de un proceso principal, su existencia no requiere de un proceso administrativo sancionador previo y la medida cautelar no se concede como una manera de finalizar el proceso que inició previamente.

En el mismo orden de ideas, dependiendo de la infracción que cometa el propietario o administrador, se aplicará la sanción, en la cual el órgano instructor abrirá un término de prueba que no podrá superar los diez días. En el caso de las infracciones leves la sanción será la suspensión y clausura del establecimiento hasta por diez días; por lo tanto, el administrado cumpliría la sanción, aun cuando en lo posterior el órgano sancionador mediante resolución administrativa determine su inocencia.

Es decir, pueden existir procedimientos sancionadores que pueden vulnerar el derecho a la defensa y la presunción de inocencia, convirtiéndose en una sanción anticipada por lo anteriormente detallado o como se evidenció en los expedientes administrativos sancionadores, debido a que el órgano instructor y sancionador, es susceptible de cometer equivocaciones al momento de aplicar el sello de clausura, el inicio de la instrucción, el dictamen o la posterior resolución.

Tomando en cuenta que, al percatarse de una posible infracción se debe iniciar con una presunción de responsabilidad, pero esta carece de fundamentos, pruebas e indicios necesarios para que en ese instante se sancione al propietario; por lo que la presunción de inocencia prevalece sobre la presunción de culpabilidad, regla general que debe garantizar el debido proceso (Paredes Fuertes y Urrutia Santillán, 2021).

El mismo que, es un principio constitucional fundamental que tiene por objeto salvaguardar los derechos de las decisiones arbitrarias que puedan adoptarse en los procesos administrativos y que se encuentran previamente establecidos en los cuerpos legales. Garantía que al imponer el sello de clausura antes de que el propietario sea escuchado, es restringido del derecho a la defensa, ya que carece de juzgamiento y procedimiento previo (Palma Farfán, 2021). Por consiguiente, vulnerando la presunción de inocencia, reconocido como un derecho positivista con el objetivo de garantizar la libertad y la integridad, tanto en lo personal como en lo patrimonial.

Es así como, cuando se trata de establecimientos comerciales, la imposición de sanciones como lo es la aplicación del sello de clausura puede resultar en una reducción significativa de la solvencia económica de la persona natural o jurídica que debe soportar la pena pecuniaria, esto podría obligar a los propietarios a afrontar un empeoramiento de su situación financiera e incluso a suspender sus negocios de manera temporal o permanente (Merino Sánchez, 2022).

En definitiva, el órgano instructor es quien tiene la facultad de aplicar el sello de clausura como medida cautelar a los establecimientos regulados por el Ministerio de Gobierno, esto con el objetivo de prevenir daños y proteger derechos de los usuarios o consumidores y el bienestar general de las personas, al verificar el cometimiento de una posible infracción, sancionando al propietario o administrador con la suspensión de la actividad económica y clausura del establecimiento.

CONCLUSIONES

En base a la investigación realizada se concluye que, la aplicación del sello de clausura implica un prejuzgamiento sobre la responsabilidad del infractor, convirtiéndose en una sanción anticipada que vulnera el derecho a la defensa a causa de que dicho acto administrativo no se deriva del procedimiento previo, además que carece de fundamentos, pruebas o indicios suficientes para sancionar al propietario o administrador en ese momento. En el mismo sentido, de los expedientes administrativos sancionadores se pudo analizar que, el órgano instructor en algunos procedimientos puede cometer equivocaciones. Sin embargo, la resolución debidamente motivada por el órgano sancionador es realizada después del dictamen.

De igual forma, en el caso de las infracciones leves en el cual el término de prueba no podrá exceder de diez días y la sanción es la suspensión y clausura del establecimiento hasta por diez días, se pudo observar que el administrado cumpliría la sanción, aunque en lo posterior el órgano sancionador mediante resolución, determine la inexistencia de responsabilidad, vulnerando la presunción de inocencia del presunto infractor.

Cuando se trata de establecimientos o locales comerciales, la imposición de sanciones como lo es la aplicación del sello de clausura puede resultar en una reducción significativa de la solvencia económica de la persona natural o jurídica que debe soportar la pena pecuniaria. Esto podría obligar a los propietarios a afrontar un empeoramiento de su situación financiera e incluso a suspender sus negocios de manera temporal o permanente.

Finalmente, el conocimiento que debe tener el órgano instructor y sancionador del presente reglamento, la Constitución de la República del Ecuador, el Código Orgánico Administrativo, entre otras leyes y reglamentos, son vitales e imprescindibles para el inicio del procedimiento administrativo sancionador, debido a que evita la vulneración de derechos y garantías de los propietarios y administradores, así como el derecho a la defensa, la presunción de inocencia, entre otros.

FINANCIAMIENTO

Autofinanciado.

AGRADECIMIENTO

A todos los agentes sociales involucrados en el proceso investigativo.

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