INTRODUCCIÓN

El servicio público ha sido históricamente una de las instituciones centrales del Derecho Administrativo, al punto de que en muchos ordenamientos jurídicos se lo ha considerado el eje que delimita la actuación estatal frente a los particulares. Desde la segunda mitad del siglo XIX, la doctrina francesa identificó el servicio público como una actividad estatal distinta a la función legislativa o judicial, destinada a garantizar el bienestar general (Gordillo, 2013). Autores como León Duguit o Gastón Jèze defendieron un enfoque orgánico, según el cual la naturaleza pública de un servicio deriva del órgano estatal que lo presta, mientras que otros juristas, como Rafael Bielsa, lo concibieron desde una perspectiva funcional, es decir, como toda actividad dirigida a satisfacer necesidades colectivas (Fernández, 2016).

En el contexto latinoamericano, estas discusiones doctrinales adquirieron especial relevancia en el tránsito de los Estados liberales hacia los Estados sociales de derecho, donde la intervención estatal se intensificó para garantizar derechos básicos. En Ecuador, la Constitución de 2008 estableció un marco robusto para la provisión de servicios públicos, asignando al Estado la titularidad exclusiva de sectores estratégicos como el agua, la electricidad, la vialidad o las telecomunicaciones. El artículo 314 de la Carta Magna señala expresamente que el Estado es responsable de su provisión y debe garantizar que esta se rija por principios como obligatoriedad, universalidad, eficiencia, calidad y accesibilidad (Constitución de la República del Ecuador, 2008).

Sin embargo, la práctica administrativa ha mostrado tensiones entre lo dispuesto por la Constitución y lo desarrollado en normas secundarias. El Código Orgánico Administrativo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2017), por ejemplo, establece que cuando los servicios se prestan bajo la modalidad de concesión, la responsabilidad recae directamente en el concesionario y solo de forma subsidiaria en el Estado. Esta disposición ha sido criticada por parte de la doctrina, pues se considera que desnaturaliza la garantía constitucional que reconoce al Estado como responsable primario de la prestación de servicios públicos (Gavilánez et al., 2020).

Este debate cobra relevancia porque los servicios públicos no solo constituyen un mecanismo de satisfacción de necesidades básicas, sino que además son un factor determinante para el ejercicio de derechos fundamentales y la cohesión social. El acceso al agua potable, a la energía eléctrica o a la conectividad digital, por ejemplo, son condiciones indispensables para alcanzar el buen vivir o sumak kawsay, principio rector de la Constitución ecuatoriana (Benalcázar Guerrón, 2016). En este marco, la concesión de servicios públicos aparece como una herramienta útil para garantizar cobertura y eficiencia, siempre que se realice bajo un marco normativo claro que salvaguarde la seguridad jurídica (Andrade et al., 2022).

La seguridad jurídica es, en efecto, un principio fundamental del Estado de derecho. La Corte Constitucional ecuatoriana ha señalado que este derecho se sustenta en la existencia de normas previas, claras y aplicadas por autoridades competentes, generando confianza en la ciudadanía respecto al respeto de sus derechos (Corte Constitucional del Ecuador, 2017). Cuando la normativa es ambigua o contradictoria, como ocurre con la atribución de responsabilidades en materia de concesiones, se erosiona la confianza de los usuarios y se afecta la legitimidad de las instituciones públicas.

De esta manera, el presente estudio busca analizar la naturaleza de la relación jurídica entre los usuarios de servicios públicos y los concesionarios, identificando sus fundamentos doctrinales, su regulación constitucional y legal, así como sus implicaciones en la garantía del derecho a la seguridad jurídica. Asimismo, se presenta un análisis comparado con experiencias de otros países latinoamericanos, como Chile, Argentina y Colombia, con el fin de extraer lecciones y proponer mejoras al marco ecuatoriano.

MÉTODO

El estudio se desarrolló bajo un enfoque cualitativo orientado a comprender la relación jurídica entre usuarios de servicios públicos y concesionarios, privilegiando la interpretación contextualizada de fuentes normativas, doctrinales y testimonios de expertos. La elección responde a la necesidad de “reconstruir” la realidad jurídica desde las percepciones de actores relevantes y la exégesis de los marcos normativos aplicables (Hernández Sampieri et al., 2014). En coherencia con ello, se adoptó la teoría fundamentada como estrategia para generar proposiciones explicativas a partir de los datos empíricos y documentales recogidos (Isea Argüelles, 2025).

La investigación se inscribe como filosófica jurídica, por su atención a categorías, instituciones y principios del Derecho Administrativo, y sociológica jurídica, al examinar la funcionalidad del derecho en la práctica social. En términos de finalidad, combina un alcance descriptivo, al caracterizar el régimen jurídico y sus actores, y explicativo, al indagar factores que inciden en la indefinición de responsabilidades y en la seguridad jurídica (Tantaleán Odar, 2016; Hernández Sampieri, 2014).

La ruta analítica integró tres métodos de conocimiento: analítico sintético, para desagregar componentes normativos y rearticularlos en una visión integradora; inductivo deductivo, para transitar entre hallazgos particulares y proposiciones generales; y enfoque de sistemas, a fin de comprender cómo las piezas normativas, institucionales y contractuales interactúan y producen efectos en la seguridad jurídica.

La unidad de análisis se centró en el régimen ecuatoriano de servicios públicos y en la configuración de la relación jurídica entre usuarios y concesionarios bajo delegación estatal. Para contrastar, se incorporó un eje comparado con Chile, Argentina y Colombia, países seleccionados por la relevancia de sus modelos en la región. El trabajo de campo se estructuró mediante un muestreo intencional de actores clave vinculados a la energía eléctrica en Tungurahua y al Derecho Administrativo: el Dr. Marlon Torres Torres, Asesor Jurídico de la EEASA; el Dr. Juan Carlos Benalcázar, docente en Derecho Administrativo; jueces del Tribunal de lo Contencioso Administrativo de Tungurahua; y representantes jurídicos de Plasticaucho S.A., TEIMSA y Fairis C.A.

Se emplearon tres técnicas principales. Entrevistas semiestructuradas a expertos, que permitieron profundizar en criterios jurisprudenciales y percepciones sobre riesgos de desnaturalización de responsabilidades. Se utilizó una guía de entrevista derivada de la operacionalización de variables. La segunda fue análisis documental, con revisión de doctrina especializada y del corpus normativo (Constitución, COA, COGEP, normativa sectorial). Por último, el derecho comparado, con revisión de literatura indexada y marcos legales de Chile, Argentina y Colombia.

El trabajo se efectuó en tres fases concatenadas. La fase 1 incluyó la revisión documental y extracción de categorías preliminares (servicio público, principios y concesión). La fase 2 la realización de las entrevistas, con registros textuales y notas analíticas. La tercera fase fue la integración y contraste, triangulando testimonios, doctrina y normas para depurar categorías y proponer una explicación sobre la naturaleza pública de la relación usuario concesionario y sus implicaciones en la seguridad jurídica.

Se siguió una lógica de codificación cualitativa abierta (identificación de unidades de significado), axial (vinculación entre categorías) y selectiva (articulación de una proposición central sobre responsabilidad estatal primaria y tensiones con la responsabilidad subsidiaria del COA). El análisis comparado se ordenó por dimensiones homogéneas para sostener la discusión y conclusiones.

La calidad del estudio se aseguró mediante triangulación (entrevistas, documentos normativos y doctrina), validación de contenido de la guía por especialistas y auditoría interna del proceso analítico.

El enfoque cualitativo y el muestreo intencional permiten profundidad explicativa, aunque no pretenden generalización estadística. La selección de tres países para el derecho comparado brinda contraste regional, aunque futuras investigaciones podrían ampliar el espectro geográfico o incorporar análisis econométricos de desempeño de concesiones.

RESULTADOS

Análisis normativo y conceptual del servicio público

La investigación inició delimitando el concepto de servicio público, dado que su comprensión es esencial para interpretar la relación entre usuarios y concesionarios. La revisión doctrinal mostró divergencias significativas. Mientras León Duguit y Gastón Jèze lo definieron como una actividad estatal normada y controlada por el gobierno, Rafael Bielsa introdujo una visión funcional, centrada en la satisfacción de necesidades colectivas (Fernández, 2016). Desde una perspectiva técnica, Maurice Hauriou y Juan Carlos Benalcázar sostuvieron que se trata de actividades que requieren conocimientos especializados, garantizando continuidad y regularidad (Gordillo, 2013; Benalcázar, 2016). Finalmente, desde el enfoque legal, Fernández (2016) subrayó que solo es servicio público aquel expresamente definido en la ley.

El análisis permitió identificar cuatro dimensiones: orgánica, funcional, técnica y legal, todas relevantes para el régimen ecuatoriano. La Constitución de 2008 consolidó este marco, al reconocer que la provisión de servicios públicos corresponde al Estado, quien debe garantizar principios de universalidad, continuidad, calidad y accesibilidad (Constitución de la República del Ecuador, 2008). De manera particular, se destacó que la Carta Magna incluye a sectores estratégicos como energía, agua y telecomunicaciones, lo que evidencia la trascendencia de estas actividades en la vida social y económica del país.

Sin embargo, la normativa secundaria, como el Código Orgánico Administrativo, introduce ambigüedades al establecer que en los casos de delegación la responsabilidad principal recae en el concesionario. Esta contradicción con el texto constitucional constituye uno de los hallazgos centrales, ya que abre un margen de inseguridad jurídica.

Derechos de los usuarios

El segundo eje de análisis abordó los derechos reconocidos a los usuarios de servicios públicos. La Constitución, en su artículo 52, garantiza el acceso a bienes y servicios de calidad, información veraz y reparación de daños. La investigación diferenció la figura del usuario frente al consumidor: el primero se relaciona con servicios públicos esenciales (agua, electricidad, saneamiento), el segundo con bienes privados del mercado (Constitución de la República del Ecuador, 2008).

Los entrevistados señalaron que la falta de mecanismos eficaces de exigibilidad dificulta la protección de los usuarios. A pesar de existir sistemas de quejas y mecanismos de supervisión, en la práctica las sanciones contra concesionarios resultan limitadas. En palabras de un juez del Tribunal de lo Contencioso Administrativo: “los usuarios acuden al Estado esperando respuestas, pero se encuentran con un vacío normativo que traslada la responsabilidad al concesionario, debilitando la protección constitucional”.
Este hallazgo refuerza la necesidad de un marco normativo claro que garantice la tutela efectiva de los usuarios, evitando que su posición de vulnerabilidad frente a los concesionarios se traduzca en indefensión.

El contrato de concesión

El contrato de concesión apareció como una figura para la provisión de servicios públicos en Ecuador. En la revisión documental se identificó que este contrato supone que el Estado conserva la titularidad del servicio, mientras delega la gestión y explotación económica a un concesionario, quien asume riesgos por una retribución mediante tarifas reguladas. La doctrina coincide en que este instrumento se rige por principios como legalidad, buena fe, colaboración y pacta sunt servanda, que obligan al concesionario a actuar con prudencia y diligencia en beneficio del interés público (Tawil, 2009).

Los entrevistados señalaron que la mayor dificultad de este mecanismo reside en la falta de desarrollo normativo específico. Ni la Ley Orgánica del Sistema Nacional de Contratación Pública ni su reglamento regulan de manera clara el contrato de concesión, lo que lo convierte en un contrato “incierto e indeterminado”. Esta ausencia normativa se traduce en riesgos de arbitrariedad y en cláusulas contractuales que pueden favorecer a los concesionarios en perjuicio de los usuarios.

Además, se evidenció que la fijación de tarifas constituye un punto crítico. Si bien corresponde al Estado establecer precios accesibles, en la práctica los costos trasladados al usuario reflejan ineficiencias del concesionario, lo que genera tensiones entre rentabilidad privada y acceso universal.

Análisis de derecho comparado

El análisis comparado permitió contrastar el modelo ecuatoriano con experiencias latinoamericanas.

En Chile, el concepto de servicio público no se encuentra reservado de manera exclusiva al Estado, lo que limita la aplicación del modelo de concesión. Aguilera (2020) sostiene que, en la práctica, el ordenamiento chileno opera con una lógica de liberalización, donde las actividades económicas no se conciben como servicios públicos en sentido estricto.

En Argentina, la privatización masiva de los años noventa derivó en exclusión social y en la imposibilidad de garantizar acceso universal a servicios básicos como el agua potable. Paredes (2020) advierte que, si bien la privatización buscaba eficiencia, sus efectos en términos de equidad fueron profundamente negativos.

En Colombia, en cambio, la concesión se ha consolidado como una herramienta jurídico–contractual eficaz. Según Heras y Bolaños (2018), este modelo ha permitido dinamizar la gestión de servicios como el alumbrado público, bajo la inspección y control estatal.

Finalmente, en Ecuador, la titularidad estatal convive con la posibilidad de delegar la prestación a particulares, pero con los vacíos normativos ya señalados. Cedeño y Jara (2018) destacan que esta falta de lineamientos claros genera desorganización y riesgos de ineficiencia. La Tabla 1 muestra una comparativa de los datos.

Tabla 1.

Datos referentes a la investigación por países.

País	Marco normativo	Características de los servicios públicos	Principales problemas	Observaciones
Chile	No existe reserva exclusiva al Estado; concesión limitada.	Predominio de liberalización; pocas actividades definidas como servicio público.	Ambigüedad sobre titularidad estatal; escaso control estatal.	El modelo chileno reduce la intervención del Estado en servicios esenciales.
Argentina	Privatizaciones masivas en los años 90.	Transferencia a privados de servicios básicos (agua, energía, transporte).	Exclusión social; falta de acceso universal; desigualdad en la provisión.	La privatización generó ineficiencia y pérdida de equidad social.
Colombia	Constitución y leyes permiten concesiones bajo control estatal.	Servicios concesionados (energía, alumbrado, telecomunicaciones) con regulación.	Desafíos en supervisión; dependencia de marcos regulatorios claros.	Modelo exitoso en comparación regional; concesión viable con fuerte control.
Ecuador	Constitución de 2008: titularidad estatal, posibilidad de concesión.	Principios de universalidad, continuidad, accesibilidad y calidad.	COA introduce responsabilidad subsidiaria; indefinición normativa.	Vacíos legales generan inseguridad jurídica en la relación usuario–concesionario.

Elaboración: Los autores.

Resultados de las entrevistas

El trabajo de campo permitió profundizar en la percepción de los actores directamente involucrados. Los entrevistados coincidieron en dos hallazgos centrales. Primero, la indefinición de los servicios públicos: la Constitución enumera algunos, pero deja abierta la posibilidad de que leyes de menor jerarquía definan otros, lo que genera arbitrariedad. Segundo, la desnaturalización de la responsabilidad estatal: el traslado de responsabilidad al concesionario, según el COA, contradice la Constitución y debilita la confianza ciudadana en el Estado.

Los representantes de empresas usuarias, como Plasticaucho y TEIMSA, señalaron que la indefinición normativa incrementa los riesgos empresariales, pues en caso de fallas del servicio no está claro si la reclamación debe dirigirse al Estado o al concesionario. Por su parte, los jueces consultados reconocieron que esta ambigüedad dificulta la resolución de controversias, dado que el marco normativo no establece con precisión el alcance de las obligaciones de cada parte.

Síntesis de los hallazgos

En conjunto, los resultados permiten identificar tres grandes tensiones: ambigüedad normativa, que oscila entre la responsabilidad directa del Estado y la subsidiariedad del concesionario; debilidad en la protección de los usuarios, quienes carecen de mecanismos efectivos de exigibilidad frente a concesionarios; y falta de regulación del contrato de concesión, lo que lo convierte en un instrumento vulnerable a arbitrariedades. El análisis comparado refuerza estas conclusiones, al mostrar que la privatización extrema conduce a exclusión (Argentina), la liberalización limita el rol estatal (Chile) y la concesión con control estatal puede funcionar de manera eficiente (Colombia). Para Ecuador, la lección principal es la necesidad de consolidar un marco normativo robusto que combine la eficiencia del modelo concesional con la garantía de los derechos ciudadanos.

DISCUSIÓN

Los hallazgos de esta investigación permiten sostener que la relación jurídica entre los usuarios de los servicios públicos y los concesionarios debe comprenderse como una relación de derecho público, en tanto involucra derechos fundamentales y principios constitucionales. El hecho de que la Constitución de la República del Ecuador (2008) reconozca al Estado como responsable primario de la provisión de los servicios públicos confirma esta premisa, al tiempo que la normativa secundaria, particularmente el Código Orgánico Administrativo (Asamblea Nacional del Ecuador, 2017), introduce tensiones al asignar la responsabilidad principal al concesionario. Esta contradicción normativa genera un marco de inseguridad jurídica que afecta tanto a los ciudadanos como a la eficiencia institucional.

Desde el plano doctrinal, los resultados dialogan con las posiciones de Duguit y Jèze, quienes entendieron el servicio público desde un enfoque orgánico vinculado directamente al Estado, y contrastan con la postura funcional de Bielsa que centra el análisis en la satisfacción de necesidades colectivas (Fernández, 2016; Gordillo, 2013). El modelo ecuatoriano parece oscilar entre ambas visiones: conserva la titularidad estatal, pero al mismo tiempo delega la gestión a particulares. Esta tensión conceptual se traduce en vacíos normativos que, afectan directamente la seguridad jurídica (Gavilánez et al., 2020; Plaza, 2019).

El contraste con experiencias latinoamericanas refuerza esta conclusión. En Chile, la liberalización del concepto de servicio público ha reducido la capacidad del Estado para intervenir en sectores esenciales (Aguilera, 2020). En Argentina, la privatización masiva evidenció que la búsqueda de eficiencia puede derivar en exclusión social y desprotección de derechos (Paredes, 2020; Coello, 2020). En cambio, el caso colombiano muestra que la concesión, cuando se desarrolla bajo un marco constitucional robusto y con mecanismos claros de inspección y control, puede convertirse en una herramienta eficaz para garantizar la prestación eficiente de servicios públicos (Heras y Bolaños, 2018).

En Ecuador, la indefinición sobre la titularidad efectiva de la responsabilidad en servicios concesionados no solo afecta a los usuarios, que quedan en situación de vulnerabilidad frente a deficiencias en la prestación, sino que también impacta en los propios concesionarios. Estos enfrentan un escenario de incertidumbre contractual, donde los vacíos legales dificultan prever las consecuencias jurídicas de sus actos. Ello genera un círculo de desconfianza que se proyecta tanto en la ciudadanía como en el sector privado, debilitando la legitimidad institucional.

Un aspecto relevante a destacar es que la seguridad jurídica, concebida por la Corte Constitucional como certeza respecto de la aplicación normativa (Corte Constitucional del Ecuador, 2008), no puede fragmentarse entre niveles normativos. Si bien la Constitución establece la responsabilidad estatal directa, la normativa secundaria no debería desnaturalizar este mandato. De lo contrario, se configura un escenario de arbitrariedad que vulnera derechos fundamentales y debilita el Estado de derecho.
En síntesis, la discusión evidencia que la concesión de servicios públicos es una herramienta válida siempre que se sustente en un marco normativo claro, coherente y respetuoso de los principios constitucionales. La experiencia comparada muestra que la privatización extrema o la liberalización sin control debilitan la universalidad y la equidad, mientras que un modelo de concesión bajo control estatal estricto puede equilibrar eficiencia y protección de derechos. Para el caso ecuatoriano, el reto consiste en armonizar la normativa secundaria con la Constitución, de modo que la responsabilidad estatal permanezca como eje rector, evitando contradicciones que generen inseguridad jurídica. Solo así será posible consolidar un sistema de provisión de servicios públicos que garantice el acceso universal, la calidad en la prestación y la confianza ciudadana.

CONCLUSIONES

El análisis realizado permite afirmar que la relación jurídica entre los usuarios y los concesionarios en la prestación de servicios públicos en Ecuador debe comprenderse como una relación de derecho público, vinculada directamente con los derechos fundamentales y los principios constitucionales. La Constitución de la República del Ecuador (2008) asigna al Estado la responsabilidad primaria en la provisión de servicios públicos, lo cual constituye una garantía esencial para la seguridad jurídica y la protección de los usuarios.

Sin embargo, la investigación identificó que normas secundarias, como el Código Orgánico Administrativo, introducen una responsabilidad subsidiaria que desnaturaliza el mandato constitucional y genera un marco de ambigüedad normativa. Esta situación se traduce en un debilitamiento de la tutela efectiva de los usuarios, quienes enfrentan dificultades para exigir una prestación adecuada y para reclamar por daños ocasionados en la gestión de servicios concesionados.

El contraste con experiencias internacionales refuerza la idea de que el éxito del modelo concesional depende de la claridad normativa y de la solidez de los mecanismos de control estatal. Mientras la liberalización chilena y la privatización argentina mostraron efectos adversos en términos de equidad y acceso, la experiencia colombiana evidencia que una concesión regulada puede funcionar de manera eficiente sin sacrificar la protección de los derechos ciudadanos.

En este sentido, se concluye que el Ecuador requiere avanzar hacia una reforma normativa que armonice la legislación secundaria con la Constitución, defina de manera precisa los servicios públicos y fortalezca el régimen de responsabilidad estatal. Solo así será posible consolidar un sistema de concesiones que combine eficiencia en la gestión, seguridad jurídica y garantía plena de los derechos de los usuarios.

FINANCIAMIENTO

No monetario.

AGRADECIMIENTOS

A todos los agentes sociales involucrados en el proceso investigativo.

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RESUMEN

ABSTRACT