INTRODUCCIÓN

El ordenamiento jurídico ecuatoriano reconoce la supremacía constitucional, estableciendo que la Constitución es la norma suprema y que todas las disposiciones de menor jerarquía deben adecuarse a ella (Constitución de la República del Ecuador, 2008). En este marco, la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP) (Asamblea Nacional, 2010) constituye una de las principales normas que regulan la relación entre el Estado y los servidores públicos, al establecer un régimen integral de gestión del talento humano sustentado en los principios de igualdad, no discriminación y eficiencia administrativa. La LOSEP, complementada con su Reglamento General, contiene disposiciones claras sobre el procedimiento disciplinario aplicable en casos de faltas administrativas graves.

Por otra parte, el Ministerio de Trabajo, en ejercicio de sus atribuciones constitucionales y legales, emitió la Norma Técnica MDT-2019-007 (Ministerio de Gobierno, 2019), cuyo objetivo es regular la sustanciación de sumarios administrativos. Sin embargo, la coexistencia de esta norma con la LOSEP y su Reglamento (Ministerio de Gobierno, 2011) ha generado un escenario de posible contradicción normativa. La superposición de disposiciones plantea un riesgo de vulneración del principio de legalidad y de las garantías del debido proceso, elementos esenciales del Estado de derecho y de la seguridad jurídica (Martel, 2022).

Desde la perspectiva teórica, el marco conceptual de esta investigación se fundamenta en la potestad sancionadora del Estado, que se manifiesta tanto en el derecho penal como en el derecho administrativo (Flores, 2018). Dentro de este último, se encuentra la potestad disciplinaria, cuyo fin es sancionar a los servidores públicos que incurren en faltas durante el ejercicio de sus funciones. El principio de legalidad, entendido como el sometimiento de toda actuación administrativa a una norma previa y jerárquicamente superior, resulta clave para comprender la necesidad de armonizar las disposiciones en materia disciplinaria (Gordillo, 2017).

Los antecedentes académicos y doctrinarios revelan la existencia de debates en torno a la aplicación simultánea de la LOSEP, su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007. Alvarado y Gavilánez (2022) así como Plaza (2019) destacan la importancia de garantizar que los procedimientos disciplinarios respeten principios como la presunción de inocencia, la tipicidad, la validez de la prueba y el derecho a recurrir las decisiones. Centeno et al. (2020) advierten que la falta de claridad normativa puede generar indefensión en los servidores públicos y comprometer la transparencia del proceso. En la misma línea, Delgado (2020) subraya que la tipicidad en las infracciones administrativas debe tener su fundamento en una norma con rango de ley, lo que implica que los reglamentos y normas técnicas solo pueden complementar, mas no contradecir, lo dispuesto en la LOSEP.

Asimismo, la doctrina internacional sostiene que el debido proceso constituye un pilar fundamental de los Estados constitucionales de derecho, y que las garantías procesales deben aplicarse tanto en el ámbito penal como en el administrativo (Zavala, 2002; Berti Crespo et al., 2025). Esto cobra relevancia en las relaciones especiales de sujeción entre el Estado y sus servidores, pues, aunque estas limitan ciertos derechos, no eliminan la vigencia de las garantías constitucionales (Beriain, 2017, Bracho Fuenmayor, 2021).

En este contexto, el presente estudio tuvo como objetivo general desarrollar un análisis crítico jurídico sobre la Norma Técnica MDT-2019-007 del Ministerio de Trabajo en relación con la LOSEP y su Reglamento, con el fin de identificar contradicciones normativas, vacíos y ambigüedades que puedan afectar la aplicación del régimen disciplinario. La investigación busca aportar propuestas que fortalezcan la seguridad jurídica y la protección de los derechos fundamentales de los servidores públicos en el Ecuador.

MÉTODO

La investigación se desarrolló bajo un enfoque cualitativo, con carácter descriptivo, analítico y crítico. El objetivo principal fue identificar contradicciones normativas entre la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007, emitida por el Ministerio de Trabajo. El diseño metodológico se apoyó en la teoría fundamentada, lo que permitió comprender los elementos normativos en su contexto y evaluar las implicaciones jurídicas para el régimen disciplinario de los servidores públicos (Isea Argüelles, 2025).

Se utilizaron fuentes primarias y secundarias. Las fuentes primarias incluyeron la Constitución de la República del Ecuador, la LOSEP, su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007, además de jurisprudencia relevante emitida por órganos judiciales y administrativos. Las fuentes secundarias estuvieron conformadas por doctrina jurídica, artículos científicos, monografías y estudios comparativos en derecho administrativo. Estas referencias se seleccionaron a partir de bases de datos académicas y repositorios oficiales, garantizando su validez y pertinencia.

Se aplicó el análisis documental como técnica central, consistente en la revisión crítica y sistemática de los textos legales y doctrinarios. Esta técnica permitió identificar ambigüedades y contradicciones normativas, así como precisar los efectos de dichas tensiones en la práctica administrativa. Asimismo, se empleó la comparación jurídica, confrontando los contenidos de la LOSEP y su Reglamento con lo estipulado en la Norma Técnica, con el fin de determinar la jerarquía normativa y la coherencia interna del ordenamiento.

El estudio se circunscribió al análisis del régimen disciplinario aplicable a los servidores públicos bajo la LOSEP y la Norma Técnica MDT-2019-007. No se incluyó un examen empírico de casos disciplinarios, lo cual constituye una limitación. Sin embargo, este enfoque permitió concentrarse en el análisis normativo y doctrinario. El alcance de la investigación es principalmente académico, con la finalidad de aportar criterios jurídicos útiles para la interpretación y aplicación uniforme de la normativa vigente.

La investigación se desarrolló respetando los principios de integridad académica y ética profesional. Todas las fuentes consultadas fueron citadas conforme a las normas de la American Psychological Association (APA, 7ma edición), garantizando transparencia y reconocimiento de los aportes previos. Asimismo, se evitó cualquier sesgo interpretativo que pudiera afectar la objetividad del análisis crítico.

RESULTADOS

Relaciones jurídicas entre servidores públicos y el Estado

El análisis permitió constatar que la LOSEP reconoce a las servidoras y servidores públicos como todas aquellas personas que trabajan bajo cualquier modalidad o título en instituciones estatales. Esta amplitud incluye tanto a quienes ocupan cargos de libre nombramiento y remoción, como a los elegidos por votación popular, generando un concepto extenso en comparación con otros ordenamientos jurídicos que limitan la categoría a funcionarios de carrera.

Beriain (2017) advierte que esta definición puede generar tensiones al momento de determinar responsabilidades disciplinarias, pues amplía la esfera de aplicación del derecho administrativo sancionador. Asimismo, Molina (2020) coincide en que empleados y servidores públicos son conceptos equivalentes en la práctica, siendo destinatarios por excelencia de la potestad disciplinaria estatal.

En términos prácticos, este marco normativo evidencia una doble dimensión: por un lado, refuerza la protección de la función pública como interés colectivo; y por otro, amplía las obligaciones de los funcionarios, lo que obliga a precisar los límites de la potestad sancionadora del Estado. Este aspecto es clave para entender las tensiones entre la LOSEP, su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007.

Potestad sancionadora y procedimiento disciplinario

La potestad sancionadora se ejerce a través del sumario administrativo, mecanismo previsto en la LOSEP para determinar la responsabilidad de los servidores en casos de faltas graves. El procedimiento, caracterizado por la oralidad, establece plazos y etapas para garantizar el derecho a la defensa y la transparencia de las decisiones. Martel (2022) señala que este proceso debe regirse por los principios de legalidad, tipicidad y motivación, pilares esenciales de la seguridad jurídica.

Los resultados de la investigación muestran que, si bien la LOSEP y su Reglamento definen un procedimiento estructurado, la Norma Técnica MDT-2019-007 introduce reglas que generan divergencias. Por ejemplo, mientras el Reglamento establece un término de 90 días para iniciar el procedimiento, la Norma Técnica fija un plazo de 30 días, lo que puede derivar en interpretaciones dispares. Asimismo, la etapa probatoria se encuentra claramente delimitada en la LOSEP, pero es difusa en la Norma Técnica, permitiendo la incorporación de pruebas incluso en la audiencia final.

Competencia y sujetos procesales

La configuración procesal difiere significativamente entre el Reglamento de la LOSEP y la Norma Técnica MDT-2019-007. La primera otorga a la institución la facultad de iniciar, instruir y concluir el sumario, mientras que la segunda establece una separación entre el órgano instructor (la institución), el órgano sancionador (Ministerio de Trabajo) y el servidor sumariado. Centeno et al. (2020) consideran que este esquema, aunque busca reforzar la imparcialidad, genera un modelo híbrido con elementos de adversarialidad que no siempre son claros en su aplicación.

Los sujetos procesales identificados son tres: la institución pública en calidad de instructora; el servidor sumariado, con derecho a defensa y representación legal y el Ministerio de Trabajo como autoridad sancionadora. Esta división, sin embargo, ha provocado que existan criterios divergentes en la jurisprudencia administrativa sobre la validez de las actuaciones. La Tabla 1 compara disposiciones del Reglamento de la LOSEP y de la Norma Técnica MDT-2019-007.

Tabla 1.

Comparación entre disposiciones del Reglamento de la LOSEP y la NT MDT-2019-007.

Elemento	Reglamento de la LOSEP	NT MDT-2019-007
Inicio del procedimiento	Plazo de 90 días desde el conocimiento de la falta.	Plazo de 30 días desde la notificación a la UATH.
Acciones previas	Obligatorias, incluye estudio de hechos y notificación a las partes.	No contempladas expresamente.
Etapa probatoria	Plazo de 7 días para solicitud y práctica de pruebas.	No se fija término, pruebas pueden presentarse hasta la audiencia.
Resolución	Informe no vinculante remitido a la autoridad nominadora.	Resolución motivada en un plazo de 10 días tras la audiencia.
Notificación	Boletas en domicilio o lugar de trabajo conforme al Código de Procedimiento Civil.	Citaciones personales o mediante publicación en prensa.
Contestación	Plazo de 3 días desde la notificación.	Plazo de 10 días desde la citación.

Elaboración: Los autores.

Relación normativa y vacíos legales

La coexistencia de dos cuerpos normativos genera un problema práctico en la aplicación del procedimiento disciplinario. Las diferencias en plazos, admisibilidad de pruebas y competencias pueden derivar en nulidades procesales y vulneraciones al debido proceso. Delgado (2020) enfatiza que toda infracción administrativa debe tener su origen en una norma con rango de ley, por lo que las normas técnicas no pueden modificar sustancialmente las disposiciones de la LOSEP.

La investigación identificó vacíos normativos en aspectos como la suspensión de audiencias, el tratamiento de pruebas no anunciadas y la naturaleza vinculante de las resoluciones. Estas ambigüedades abren la puerta a interpretaciones discrecionales que afectan la seguridad jurídica. En consecuencia, es imperativo consolidar un único procedimiento disciplinario que unifique las reglas vigentes.

Impacto en las garantías del debido proceso

El análisis concluye que las divergencias normativas afectan directamente garantías fundamentales como la presunción de inocencia, el derecho a la defensa y la motivación de las resoluciones. Alvarado y Gavilánez (2022) sostienen que la dispersión normativa debilita la confianza en las instituciones y pone en riesgo la protección de derechos. La falta de uniformidad procesal puede ocasionar que servidores públicos sean sancionados bajo reglas distintas para situaciones similares, lo cual contradice el principio de igualdad.
En este sentido, la armonización normativa no solo es una necesidad académica o jurídica, sino un requisito esencial para garantizar la vigencia plena del Estado constitucional de derechos y justicia.

DISCUSIÓN

El análisis desarrollado en esta investigación permite reflexionar sobre las implicaciones que conlleva la coexistencia de disposiciones contenidas en la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007. La superposición normativa genera incertidumbre en la aplicación de los procedimientos disciplinarios, afectando el principio de legalidad y las garantías procesales reconocidas constitucionalmente. Tal como advierte Martel (2022), la potestad sancionadora debe ajustarse rigurosamente a los límites fijados por la Constitución y la ley, sin que disposiciones de rango inferior puedan alterar los procedimientos establecidos.
En términos prácticos, las divergencias entre el Reglamento de la LOSEP y la Norma Técnica MDT-2019-007, particularmente en los plazos y el manejo de pruebas, abren la posibilidad de vulnerar derechos fundamentales como la presunción de inocencia o el derecho a la defensa. Estos principios deben observarse de manera estricta en cualquier procedimiento administrativo, pues constituyen la base de la seguridad jurídica (Alvarado y Gavilánez, 2022; Fernández, 2016). La investigación confirma que, en la práctica, servidores públicos pueden enfrentar criterios distintos dependiendo de la normativa aplicada, lo que genera un escenario de desigualdad ante la ley.

La doctrina consultada refuerza esta preocupación. Delgado (2020) plantea que toda infracción disciplinaria debe estar descrita en una norma con rango de ley, mientras que los reglamentos o acuerdos ministeriales deben tener un rol complementario y no contradictorio. Sin embargo, la Norma Técnica MDT-2019-007 introduce variaciones que exceden lo previsto en la LOSEP, como en la etapa probatoria o en los términos de contestación, generando contradicciones que pueden llevar a la nulidad de los procesos. Esto coincide con lo señalado por Centeno et al. (2020) y Carrillo Artiles (2013) quienes destacan que las normas infra legales no pueden modificar principios estructurales de un régimen disciplinario.

El análisis también evidencia que estas tensiones normativas afectan la legitimidad de las instituciones encargadas de la gestión disciplinaria. Como afirma Flores (2018), el debido proceso no solo asegura la protección de los administrados, sino que fortalece la confianza ciudadana en la administración pública. Cuando las reglas son ambiguas o contradictorias, se debilita la transparencia y se abre la posibilidad de arbitrariedad. En este sentido, Gordillo (2017) subraya que la legalidad es el principio rector de toda actuación administrativa y que cualquier actuación fuera de ese marco debe considerarse inválida.
Las investigaciones previas en derecho administrativo disciplinario coinciden en la necesidad de consolidar marcos normativos claros y coherentes. Beriain (2017) y Molina (2020) señalan que la extensión del concepto de servidor público en la LOSEP refuerza la importancia de definir un único procedimiento disciplinario que garantice equidad e igualdad de trato. Esta investigación aporta evidencia empírica y doctrinaria que respalda dicha propuesta, mostrando que la unificación normativa no solo simplificaría la aplicación de la ley, sino que evitaría vulneraciones al debido proceso.

En conclusión, los resultados de esta investigación confirman la existencia de contradicciones que deben resolverse mediante una reforma o armonización normativa. Se requiere consolidar un procedimiento disciplinario único y coherente que garantice la plena vigencia de los principios de legalidad, debido proceso e igualdad, y que fortalezca la seguridad jurídica en el Ecuador. Este hallazgo coincide con la tendencia regional de fortalecer los marcos normativos disciplinarios para garantizar la confianza en la administración pública y proteger los derechos fundamentales de los servidores públicos.

CONCLUSIONES

El presente estudio ha permitido identificar y analizar críticamente las contradicciones normativas que surgen entre la Ley Orgánica del Servicio Público (LOSEP), su Reglamento y la Norma Técnica MDT-2019-007 del Ministerio de Trabajo en relación con los procedimientos disciplinarios aplicables a los servidores públicos. Se ha constatado que las divergencias en aspectos esenciales, como los plazos, la admisibilidad de pruebas y la competencia de las autoridades, generan riesgos para la seguridad jurídica y pueden vulnerar principios constitucionales fundamentales como la legalidad, la igualdad y el debido proceso.

Los hallazgos confirman la necesidad urgente de armonizar el marco normativo disciplinario, de modo que se consolide un procedimiento único y coherente que evite ambigüedades y contradicciones. Esta unificación permitiría garantizar mayor certeza jurídica, fortalecer la legitimidad institucional y proteger de manera efectiva los derechos de los servidores públicos. Asimismo, se subraya la importancia de que cualquier regulación infra legal, como las normas técnicas, cumpla únicamente un rol complementario y no sustitutivo de lo establecido en la ley.

Finalmente, el estudio aporta al debate académico y jurídico sobre la potestad sancionadora del Estado en el ámbito administrativo, ofreciendo criterios que pueden orientar futuras reformas normativas. La investigación demuestra que solo a través de un marco disciplinario claro, consistente y respetuoso de las garantías constitucionales será posible consolidar un sistema más justo, equitativo y confiable para la administración pública en el Ecuador.

FINANCIAMIENTO

No monetario.

AGRADECIMIENTOS

A todos los agentes sociales involucrados en el proceso investigativo.

REFERENCIAS CONSULTADAS

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Beriain, I. (2017). El nuevo marco normativo de la responsabilidad de los servidores públicos. Revista de Derecho UNED, 20, 397-424. https://n9.cl/nqtk70

Bracho Fuenmayor, P. L. (2021). Teoría de la justicia de John Rawls, desde una perspectiva de la filosofía política. Revista Chilena de Derecho y Ciencia Política, 12(2), 109-132. https://doi.org/10.7770/rchdcp-V12N2-art2650

Carrillo Artiles, C. L. (2013). Principios rectores del Derecho Disciplinario y su distancia de los contenidos del Derecho Penal: Críticas y reparos al automatismo conceptual en la importación de principios, reglas e interpretaciones.. https://n9.cl/o9a5o5

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Crespo Berti, L. A., Isea Argüelles, J. J., Giménez Guariguata, M. J., & Lizcano Chapeta, C. J. (2025). Reforzamiento del sistema de justicia penal ecuatoriano: análisis de reformas legislativas y deficiencias vigentes. Dilemas contemporáneos: Educación, Política y Valores, XI (3). https://doi.org/10.46377/dilemas.v12i3.4708

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Zavala, J. (2002). El debido proceso penal. Editorial Edino.

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Karina Isabel Robalino-Franco

RESUMEN

ABSTRACT